Quelles perspectives pour le budget de défense à la veille du sommet de l’OTAN ?

A l’approche du sommet de l’OTAN de La Haye (24-26 juin 2025), le gouvernement De Wever peine à s’exprimer d’une seule voix concernant l’adhésion, ou non, aux nouvelles normes budgétaires à venir en matière de défense. Ces dissensions contrastent avec l’optimisme affiché par le Secrétaire d’Etat à la Défense (USA), Pete Hegseth, et par le Secrétaire Général de l’OTAN, Mark Rutte, en marge de la réunion des ministres de la Défense de l’Alliance, ce 5 juin. Le Néerlandais a déclaré avoir une « confiance totale » dans la souscription collective à une norme de dépense à hauteur de 5% du PIB. Ou pour être plus exact : 3,5% devraient être consacrés à des dépenses militaires au sens strict, tandis que les 1,5% restant couvriraient des dépenses de sécurité plus élargies (infrastructures, cyberdéfense, etc.). Du côté de la majorité fédérale, cette adhésion de principe ne semble pas du tout acquise.

Où en est la Belgique par rapport à l’objectif de 2% du PIB fixé en 2014 ?

Alors, que l’accord de gouvernement du 31 janvier 2025 prévoyait d’atteindre les 2% du PIB en effort de défense d’ici la fin de la législature, l’élection de Donald Trump à la présidence des États-Unis, l’érosion du lien transatlantique qu’elle implique et la dégradation du contexte sécuritaire ont poussé l’Arizona a accélérer la cadence. Ainsi, l’accord de Pâques a consacré – non sans mal – une augmentation de l’effort de défense à hauteur de 2% du PIB dès cette année.

Bien qu’un tel effort soit inédit depuis la fin de la Guerre Froide, seuls 125 millions des 3,8 milliards d’euros supplémentaires pour l’année 2025 sont financés structurellement : 1,2 milliards d’euros proviennent des recettes liées à l’impôt sur les bénéfices exceptionnels générés par les avoirs russes gelés en Belgique, 500 millions d’un dividende exceptionnel de Belfius et les 2 milliards restants reposent sur un alourdissement de la dette, par la contraction d’emprunts. L’Union européenne a en effet autorisé les Etats membres à augmenter leurs dépenses de défense de 1,5% du PIB sans risquer de tomber en procédure pour déficit budgétaire excessif. Or, un financement structurel nécessitera des sources de financement pérennes. Autrement dit : le politique devra faire des choix. Et c’est là que le bât blesse.

Pour maintenir l’effort de défense, la note de Pâques prévoit de progressivement neutraliser ces dépenses dans les années à venir, pour parvenir à un financement totalement structurel d’ici 2029. Bien qu’il y ait un accord de principe pour parvenir à cet objectif des 2% du PIB, les méthodes et sources de financement souhaitées divergent. Les socialistes flamands (Vooruit) insistent pour aller chercher l’argent du côté des épaules les plus larges et ils sont appuyés par le CD&V et les Engagés dans leur opposition à des coupes budgétaires supplémentaires dans la sécurité sociale ou dans les soins de santé. De leur côté, MR et N-VA se disent réticents à mettre en place des impôts supplémentaires. En somme, la trajectoire de croissance du budget de la Défense pour les années à venir ne peut être considérée comme pérenne en l’absence d’accord sur les sources d’un financement structurel.

Une norme révisée à 5% du PIB dont 3,5% consacrés aux activités militaires

Lors du sommet de l’OTAN de La Haye, du 24 au 26 juin, les Alliés devraient s’accorder sur une norme des dépenses de défense revue à la hausse. Le chiffre qui circule actuellement est de 3,5% du PIB, assorti d’un effort de 1.5% du PIB dans des dépenses plus larges contribuant à l’accroissement de la résilience sociétale. On pense à des infrastructures favorisant la mobilité militaire (adaptation des routes, des chemins de fers) ou encore à des investissements dans la cybersécurité. La pression budgétaire va donc considérablement s’accroître sur le gouvernement Arizona.

Qu’en disent les différents acteurs de la majorité, à deux semaines du sommet ?

Les ministres de la Défense et des Affaires étrangères, Theo Francken (N-VA) et Maxime Prévot (Les Engagés) semblent tous deux avoir intégré le rehaussement à venir de cette norme. En marge de la rencontre des ministres de l’OTAN, ce 5 juin, Theo Francken déclarait qu’ « à terme, la Belgique consacrera 5% de son PIB à la Défense ». De son côté, Maxime Prévot affirme que son collègue « n’a rien dit de mal » puisque les Alliés semblent converger vers cette norme à 5%. Mais quelle serait l’échéance ?

Theo Francken (N-VA) plaide pour un étalement de cette trajectoire de croissance sur une période « de plus de sept ans », précisant « qu’aucune augmentation supplémentaire ne devrait être imposée au cours de la présente législature ».

Dans un entretien accordé au journal De Zondag, Maxime Prévot (Les Engagés) déclarait, lui, s’opposer à une augmentation à 5% à horizon 2032, tout en mentionnant explicitement être ouvert à une trajectoire de croissance « à 3% d’ici 2035 ». Mais qu’inclut-il dans ces 3% ? Fin mars, alors que les négociations sur les budgets de défense battaient leur plein, Yvan Verougstraete, devenu depuis président des Engagés, proposait que les dépenses dans des projets de mobilité et de transition énergétique soient inclus dans le calcul de ces 2% du PIB. Un non-sens total puisque l’objectif d’une définition des dépenses de défense – exprimée en pourcentage du produit intérieur brut – est d’objectiver la participation de chacun à l’effort collectif. Chaque Allié doit donc intégrer les mêmes éléments dans son calcul. Désormais, le découplage entre un objectif strictement militaire (3.5%) et des dépenses de résilience plus larges (1.5%) permettra d’éviter de telles pirouettes discursives. Encore faudra-t-il s’accorder sur ce que recoupent ces dépenses de résilience. On ose donc espérer que le ministre fait écho à des dépenses de défense au sens strict lorsqu’il évoque 3% du PIB à horizon 2035.

L’opposition la « plus vocale » à une nouvelle augmentation des budgets de défense vient du président du CD&V, Sammy Mahdi. Lors d’un entretien livré au journal Het Nieuwsblad, le président des chrétiens démocrates a attaqué frontalement le ministre de la Défense : »Trente milliards d’euros par an, rien que pour la Défense ? Mais sous quel arbre vont pousser tous ces milliards ? ».  Cependant, les chiffres mentionnés par Sammy Mahdi sont discutables, puisque seuls 3,5% du PIB seraient consacrés au secteur militaire. Dans son rapport concernant le budget 2025, la Cour des comptes mentionne un budget de la Défense de 10,5 milliards d’euros et un effort de défense total de 12,8 milliards d’euros, correspondant à 2% du PIB. Ainsi, ces 3,5% avoisineraient les 22,4 milliards d’euros, corrigés à 24,9 milliards d’euros en considérant une croissance annuelle du PIB de 1,5% jusqu’en 2032, horizon probable qui devrait être défini au sommet de l’OTAN.

De son côté, lors d’une conférence de presse dédiée aux vingt ans du Centre Jean Gol, le président du MR, Georges Louis Bouchez, s’inscrivait sur la même ligne. Il déclarait que ces 5% – soit « 35 milliards d’euros pour la Défense », selon lui, relevaient de l’« hystérie collective ». Au-delà de la réfutabilité des chiffres, c’est l’utilisation d’un lexique faisant référence à l’irrationnalité qui pose problème dans cette communication. Les libéraux francophones ne sont d’ailleurs pas les seuls sur cette ligne. Lors d’une séance plénière, Koen Van den Heuvel (CD&V) déclarait qu’il fallait cesser « de nous livrer au fétichisme des chiffres », évoquant une « surenchère ».

Bien que discrets lors de cette séquence, les socialistes flamands ne semblent pas très enthousiastes non plus à l’idée d’augmenter les budgets de défense. Lors d’un passage sur le plateau de l’émission De Zevende Dag début mai, le vice-Premier ministre Frank Vandenbroucke (Vooruit) appelait à une discussion stratégique approfondie sur la Défense et se déclarait « inquiet que cela se fasse attendre au sein du gouvernement ». La note de politique générale du ministre est pourtant claire : l’actualisation de la Vision stratégique sera présentée avant la pause estivale. Bien que cette question soit centrale, le ministre laisse sous-entendre qu’une telle décision ne serait pas stratégiquement étayée.

Ce dimanche, lors d’une interview accordée à De Zondag, le président de Vooruit, Conner Rousseau s’est également aligné sur ses homologues du CD&V et du MR, évoquant un objectif « exagéré et irréaliste ».

Or, une éventuelle augmentation des dépenses militaires repose sur des bases rationnelles. Outre le fait que le niveau faible de dépenses de défense constitue une exception historique, la probable décision à venir ne découle pas uniquement d’une pression du président américain, comme régulièrement entendu dans les rangs de l’opposition. Lors du sommet de l’OTAN de Madrid en 2022, les Alliés ont décidé de confier la confection des nouveaux plans régionaux de défense pour l’Europe au Commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR). Ces plans ont été approuvés au sommet de l’OTAN de Vilnius en juillet 2023. Les nouveaux objectifs qui seront avalisés lors du sommet de cette année visent donc à combler les lacunes capacitaires, sur base d’une analyse préalable.

Comme expliqué par le ministre, la croissance du budget de défense n’ira pas au-delà des 2% du PIB sous cette législature. Cependant, à court terme, les partenaires de la majorité devront s’accorder sur la trajectoire pour les années à venir. La vision stratégique actualisée devrait être présentée au Parlement d’ici peu, tandis que la loi de programmation militaire qui s’y rapporte serait votée plus tard dans l’année. Actuellement, la trajectoire qui fait consensus est celle définie dans l’accord de gouvernement : « vers 2,5% [du PIB] en 2034 au plus tard ».

Trois questions restent pour l’instant en suspend. La Belgique rompera-t-elle avec sa tradition post-guerre froide de free-riding ? Les partenaires de l’Arizona les plus réticents comprendront-ils qu’on n’attend pas le déclenchement de l’incendie pour souscrire à une assurance ? D’autres Alliés prouvent qu’une telle telle trajectoire est possible, sans pour autant compromettre les fondements de l’Etat providence. Pourquoi la Belgique n’en serait-elle pas capable ?